La récupération des coûts de tous les services liés à l’utilisation de l’eau

La directive-cadre eau, réside dans la protection et l’amélioration de la qualité des eaux de surface et des eaux souterraines de l’Europe.

Pour atteindre les objectifs de qualité qu’elle se fixe, la Commission européenne recommande, entre autres, la prise en compte d’une politique tarifaire de l’eau qui encourage les consommateurs à réduire leur consommation d’eau en application du principe du pollueur payeur.

Cette politique doit permettre de couvrir les coûts d’investissement des infrastructures nécessaires ainsi que les coûts pour le maintien de la qualité ou la réparation des dommages causés à l’environnement en ce compris les coûts pour la ressource.

Pour ce faire, elle définit respectivement dans son article 2, § 38 et § 39 ce que sont "les services liés à l’utilisation de l’eau" et "l’utilisation de l’eau".

Elle prévoit ensuite, en son article 5, la réalisation d’une analyse économique de l’utilisation de l’eau qui doit comporter des informations suffisantes et suffisamment détaillées pour effectuer les calculs nécessaires à la prise en compte du principe de récupération des coûts des services liés à l’utilisation de l’eau.

Finalement, elle préconise en son article 9, la mise en place d’une politique tarifaire qui tienne compte de la récupération des coûts des services liés à l’utilisation de l’eau y compris les coûts pour l’environnement et les ressources eu égard à l’analyse économique précitée, et ce, en respect du principe du pollueur payeur.

Elle prévoit également dans cet article 9 une disposition qui permet aux États membres de "tenir compte des effets sociaux, environnementaux et économiques de la récupération ainsi que des conditions géographiques et climatiques de la région ou des régions concernées". J’attire votre attention, sur la distinction faite par la directive entre "services liés à l’utilisation de l’eau" et "l’utilisation de l’eau" qui a toute son importance.

En 2006, la Commission a enregistré une plainte contre la Belgique relative à la mise en oeuvre de la directive-cadre eau en ce qui concerne le concept de "services liés à l’utilisation de l’eau".

Le plaignant reprochait à la Belgique d’appliquer en pratique une interprétation étroite de ce concept qui aboutit à restreindre les services liés à l’utilisation de l’eau aux seules prestations de distribution d’eau et de traitement des eaux usées.

Cette plainte visait en fait l’analyse économique des services liés à l’utilisation de l’eau en Région flamande réalisée en application de l’article 5 de la directive-cadre eau et publiée dans le cadre de la mise à l’enquête publique du plan de gestion de l’eau en Région flamande. Pour mémoire, à cette époque, la Région de Bruxelles-Capitale adoptait l’ordonnance-cadre eau qui transpose la directivecadre susmentionnée.

Dans le cadre de l’instruction de cette plainte, la Commission a examiné la transposition et l’interprétation de l’article 2, § 38, la directivecadre eau définissant la notion de "services liés à l’utilisation de l’eau".

Après une procédure d’information auprès des trois Régions, la Commission européenne décide de fusionner la plainte avec le dossier de nonconformité entamé entre-temps et relatif à d’autres défauts de transposition de la directive-cadre eau auprès de différents États membres.

C’est ainsi qu’en date du 8 octobre 2009, la Belgique reçoit à l’instar d’autres États membres, une mise en demeure précisant d’une part, les manquements identifiés dans la transposition de la directive-cadre eau et, d’autre part, les griefs relatifs à la plainte dont il est question.

Dans cette mise en demeure, la Commission estime que bien qu’ayant transposé littéralement la définition des services liés à l’utilisation de l’eau, la Belgique n’indique pas de façon suffisamment précise, si dans ses dispositions d’exécution de la directive, l’endiguement et le stockage concernent les barrages et autres infrastructures utilisées, par exemple, pour la production d’énergie hydroélectrique, la protection contre les inondations et la navigation.

Elle reproche à la Région de Bruxelles-Capitale de ne pas avoir transposé l’article 5 de la directive relatif à l’analyse économique, indispensable à la mise en oeuvre de l’article 9 de la directive qui porte sur la récupération des coûts des services liés à l’utilisation de l’eau.

La Commission souligne que la Région bruxelloise n’a pas précisé, dans sa réponse, sa vision des "services liés à l’utilisation de l’eau" et qu’elle n’a pas réalisé d’analyse économique en application de l’article 5 de la directive, ce qui compromet la réalisation des objectifs de cette dernière.

La Commission nous demande deux choses : transposer correctement la directive, en ce compris les éléments relatifs aux services liés à l’utilisation de l’eau ; communiquer l’interprétation qu’a la Région de la notion de "services liés à l’utilisation de l’eau".

Pour le premier point, je vous rappelle que vous avez adopté une ordonnance modificatrice de l’ordonnance-cadre eau, en octobre 2010.

Cette modification ne portait pas sur la transposition de l’article 2 § 38 définissant les services liés à l’utilisation de l’eau, ni sur l’article 5 relatif à l’analyse économique, car, contrairement au grief formulé par la Commission, l’article 2 § 38 a été transposé littéralement et l’article 5 de la directive l’était également en l’article 31.

Désormais, l’ordonnance est donc conforme à la directive. Les griefs résiduels de la procédure portent sur notre interprétation de la notion de "services liés à l’utilisation de l’eau" et ses conséquences concrètes sur la mise en oeuvre des dispositions de ladite ordonnance.

En réponse à cette mise en demeure, la Région de Bruxelles-Capitale a communiqué à la Commission, en date du 29 janvier 2010, un calendrier d’adoption de l’ordonnance modificative relative aux cas de non-conformité identifiés.

La Région a également rejeté les critiques relatives à la non-transposition de l’article 5 de la directive en précisant qu’elle réalisait l’analyse économique prévue.

Par ailleurs, la Région a communiqué son interprétation des "services liés à l’utilisation de l’eau", interprétation concertée avec la Flandre, les Pays-Bas, la Finlande, l’Autriche, l’Irlande, la Pologne, le Danemark, la Hongrie et l’Allemagne.

Cette interprétation va à l’encontre de la vision communiquée par la Commission et soutient que la définition de "services liés à l’utilisation de l’eau" à l’article 2 § 38 n’a pas trait au stockage et à l’endiguement dans le but de pourvoir aux besoins liés à d’autres applications telles que l’énergie hydraulique, la protection contre les inondations et la navigation.

Pour étayer cette interprétation, la Région a développé un argumentaire, en collaboration avec la Flandre et les autres États membres concernés, que je vous communique en annexe. Les éléments majeurs de cette défense sont les suivants : dans la genèse de l’adoption de la directive, il semble que le législateur européen ait tenu à distinguer spécifiquement les notions de "services liés à l’utilisation de l’eau" et "utilisation de l’eau" pour clarifier ce qui fait l’objet d’une récupération des coûts. Cela signifie que toutes les utilisations de l’eau ne font pas l’objet d’une récupération des coûts et que seuls les "services liés à l’utilisation de l’eau" sont concernés.

Il s’agit dès lors de savoir ce que recouvre la notion de "service", ce qui n’est pas précisé dans le texte de la directive.

Cette définition a donc été recherchée dans la directive relative aux services dans le marché intérieur. Sur cette base, et pour prendre un exemple, il est conclu que l’endiguement pour la navigation ou la production hydro-électrique ne répond pas aux critères de mesurabilité et de divisibilité applicable à un service.

Par ailleurs, cet argumentaire souligne l’évolution au profit d’une interprétation restrictive de la notion de service qui a eu lieu au sein même du groupe de travail WATECO, mis en place par la Commission européenne afin d’aider les États membres à réaliser l’analyse économique déjà évoquée.

Dans ce cadre, la définition de "services liés à l’utilisation de l’eau" a abouti à la suppression, à terme, de toute référence à la production d’électricité à partir de l’énergie hydraulique, à la navigation et à la prévention des inondations.

Enfin, les objectifs de la directive peuvent être atteints sans analyse du coût d’activités telles que la production d’hydro-électricité ou l’extension de masses d’eau pour la navigation. Sur la base de cette réponse, la Commission a émis un avis motivé le 27 octobre 2011 qui confirme sa position selon laquelle la Région interprète la notion de services liés à l’eau de façon restrictive.

Cependant, dans son avis, la Commission précise son point de vue de façon plus explicite et illustre dans quelle mesure l’application d’une vision restrictive des services liés à l’utilisation de l’eau diminuerait fortement l’effet utile de la directive, et ce, à une échelle plus large que celle de la Région de Bruxelles-Capitale.

Tenant compte des clarifications apportées par la Commission, j’ai chargé Bruxelles Environnement de procéder à l’examen de la situation.

À cette fin, et en raison de la complexité du dossier, j’ai demandé un délai de réponse qui a été accordé par la Commission. Ce délai est postposé au 28 février. Parallèlement, Bruxelles Environnement maintient ses contacts avec les autres administrations des États membres concernés qui préparent également leur réponse à la Commission. Les concertations avec les États membres se poursuivent et alimentent la lecture du dossier.

En toute logique, il ne devrait pas y avoir d’impact sur le prix de l’eau pour le client final et je veillerai à ce qu’il n’y en ait pas. Cependant, je vous propose de parcourir l’état des lieux de la tarification de l’eau en Région de Bruxelles-Capitale afin d’appréhender ce qui est déjà en cours. Pour avoir une vue sur le mode de recouvrement actuel des services considérés, la Région s’est dotée, d’une part, d’une analyse économique et, d’autre part, d’un arrêté "plan comptable".

L’analyse économique fournit un aperçu macroéconomique théorique des investissements à consentir et des coûts à couvrir, eu égard aux montants et sources de financement disponibles pour des services optimums. Le plan comptable, quant à lui, donne une photographie à un moment précis du recouvrement des coûts.

L’arrêté "plan comptable" a été mis en oeuvre pour la première fois et a livré un résultat mitigé. À l’issue de ce premier exercice, l’auditeur spécialement désigné par Bruxelles Environnement a en effet dû conclure que les informations fournies par les opérateurs de l’eau (Vivaqua, SBGE, Hydrobru) ne permettaient pas de remplir la mission qui lui était confiée. J’ai donc demandé que l’arrêté "plan comptable" soit revu afin d’en préciser le contenu.

Le travail est en cours, en collaboration avec les acteurs de l’eau, et j’espère que nous disposerons alors de tous les éléments de la part des différents opérateurs de l’eau à Bruxelles.

À l’heure actuelle, les services suivants font l’objet d’une récupération des coûts auprès des utilisateurs en vertu du principe du pollueur-payeur :

 la production, l’acheminement et le traitement de l’eau ;

 la distribution d’eau par réseau ;

 la collecte et l’assainissement public communal ;

 la collecte et l’assainissement public régional ;

 l’épuration des eaux usées.

Le recouvrement de ces coûts s’opère par les utilisateurs du service, à savoir les ménages, les industries et le secteur tertiaire, et par les pouvoirs publics.

Les modes de financement sont donc d’une part, la facture payée par les usagers à Hydrobru, qui rétrocède la partie perçue pour le compte des autres prestataires de services et d’autre part, les subsides ou dotations régionales en faveur des prestataires de services concernés.

En d’autres termes, il faut distinguer le prix de l’eau facturé et le coût de l’eau tel que l’art. 9 de la directive et l’art. 38 de l’ordonnance-cadre eau le prévoient, à savoir que le coût peut-être couvert par deux sources de financement : le prix et l’intervention régionale.

En guise de conclusion, une concertation existe bel et bien dans ce dossier avec les différents pays qui sont pointés. Par ailleurs, nous avons développé des arguments et une partie de la réponse a été donnée et rectifiée, vu la modification de l’ordonnance. Enfin, nous disposons d’un délai de réponse jusqu’au 28 février pour ce qui concerne les interprétations. Pour ce qui relève du plan comptable de l’eau, nous attendons plus d’éléments de la part des différentes intercommunales.